Kontinuita prostřednictvím exilových orgánů a dekretální normotvorby

Ve svém příspěvku se zabývám kontinuitou Československa a s ní spojenou dekretální normotvorbou prezidenta republiky. Kontinuita Československa vlastně spočívala na činnosti zahraničního odboje; na tom, zda svrchovanost a vůbec existence československého státu bude úspěšně vyjednána a dále na normotvorné činnosti vykonávané nejprve v exilu. Díky tomu, že jsem mohla napsat tento článek, dostala jsem se k materii, ke které jsem se nikdy předtím nedostala a až jejím prostřednictvím jsem poznala, jakým hrdinou byl prezident Edvard Beneš.

Mnichovská dohoda z 29. září 1938, okupace českých zemí z 15. března 1939 a vznik Protektorátu Čechy a Morava znamenaly dovršení úsilí Německa o rozbití česko-slovenského státu. Na jedné straně se české země staly součástí Velkoněmecké říše a byly pod její ochranou, na straně druhé bylo zdůrazněno, že protektorát je autonomní a spravuje se sám.[1] Jednalo se o soustátí nebo stát při státu, kdy jeden stát učinil na sobě závislým druhý stát. O autonomii zde nebylo možno hovořit, protože de facto protektorátní vláda byla podřízena říšskému protektorovi. Okupace českých zemí přinesla na jedné straně zklamání a nedůvěru, ale na straně druhé vznik protiněmeckých odbojových organizací.[2]

Tvrzení o přijetí mnichovské dohody za hrozby silou se stalo základním kamenem teorie právní a politické kontinuity ČSR za druhé světové války, ale Beneš jej využil i pro podepření své prezidentské funkce v londýnském exilu, když tvrdil, že jeho rezignace na úřad prezidenta je díky německému nátlaku neplatná.[3] V rozhlasovém projevu ze dne 24. června 1940[4] Dr. E. Beneš shrnul svou koncepci právní kontinuity, která byla kontinuitou s ústavním zřízením předmnichovské republiky („Neuznavše Mnichova a nic z toho, co přivodil“) a zdůraznil obnovení své prezidentské funkce („Prohlašuji dále za neexistující a bezprávné všecko to, k čemu jsme byli od září 1938 nezákonně a neústavně přinuceni“). [5],[6] Mezi hlavní odpůrce teorie kontinuity patřili Š. Osuský a M. Hodža.[7],[8] Spor Osuského s Benešem se projevil při projednávání návrhu na přijímání právních norem v exilu formou dekretů prezidenta republiky.

Návrh ústavního dekretu o prozatímním výkonu moci zákonodárné byl 30. září 1940 doplněn obsáhlým elaborátem nazvaným „K otázce legislativní kompetence v zatímním státním zřízení“, který vypracoval J. Stránský. V tomto dokumentu J. Stránský však vyzdvihl úlohu Beneše jako prezidenta republiky, označil ho jako exilového zákonodárce a podpořil Benešovu teorii kontinuity i ve vztahu ke kontinuitě jeho prezidentské funkce.[9] Dopisem z 18. července 1940 uznala Velká Británie prozatímní československou vládu v čele s E. Benešem.[10]

Tady se však projevil vlažný přístup Velké Británie. Lord Halifax se vyjádřil následovně: „Velká Británie je v zásadě ochotna uznati prozatímní československou vládu takto ustavenou“…, že „tato prozatímní vláda má býti reprezentativní vládou českého a slovenského lidu“…“vláda Jeho Veličenstva … nemá v úmyslu se tím předem zavázati, že uznává nebo bude podporovati stanovení jakýchkoli budoucích hranic ve střední Evropě. Rád bych také uvedl, že nelze předpokládati, že vláda Jeho Veličenstva nezbytně sdílí Váš závěr, který jste v dopise učinil; že totiž svým postupem po událostech 15. března 1939 zaujala vláda Jeho Veličenstva jakékoli definitivní stanovisko, pokud jde o právní kontinuitu Československé republiky. Jednání vlády Jeho Veličenstva mělo ten smysl, že protestovala proti změnám, způsobeným v Československu německou vojenskou akcí a zdůraznila tak, že tyto změny, po jejím názoru, neměly zákonitého podkladu…“. Domnívám se, že dopis Halifaxe je důležitý ze dvou hledisek: jednak jím vyslovil diskontinuitu Československé republiky a tímto prezidentského úřadu E. Beneše a jednak vyslovil souhlas se zřízením „nové“ československé vlády, což nemusí mít právní relevanci, zvláště jedná-li se o otázku vztahu Velké Británie k uznání československých exilových orgánů. Uznány československé exilové orgány byly pouze de facto a politicky („ochotna uznati prozatímní československou vládu“ a „usnadniti její činnost na území“…).[11] Politickým cílem bylo, aby Československo nepřestalo dál existovat jako subjekt mezinárodního práva, ale jako subjekt práva nemělo žádné orgány, které by ho v mezinárodních vztazích zastupovaly.

Prvním, po právu ustaveným orgánem byla Státní rada, která se na základě ústavního dekretu č. 1/1940 Úředního věstníku československého[12] stala poradním orgánem prezidenta a prozatímního státního zřízení v emigraci. Státní rada měla povinnost podávat ve stanovených lhůtách prezidentovi nebo prozatímní vládě poradní zprávy o otázce nebo věci, kterou jí prezident nebo vláda předložily. Iniciativní činnost Státní rady spočívala v podávání tzv. „memorand“ prezidentu nebo vládě „ze všech oborů státního života“. Státní rada měla také „pomocnou kontrolní roli“, která nebyla ústavním dekretem podrobněji upravena a konkretizována. Podle Benešových představ neměla být Státní rada parlamentním orgánem v pravém slova smyslu, ale pouze jeho náhradou. Státní rada byla označována jako „poloparlament“, nebo „quasiparlament“ či „zahraniční parlament“. Závěry Státní rady měly doporučující charakter (právní závaznost závěrů nebyla stanovena).[13]

Samotná normotvorná činnost byla v exilovém státním zřízení vykonávána ústavními dekrety, dekrety prezidenta republiky a nařízeními vlády. Dekrety prezidenta republiky měly být vydávány pouze v nejnutnějších případech, měly maximálně šetřit ustanovení ústavní listiny a po válce měly podléhat dodatečnému schválení řádně ustaveným zákonodárným sborem.

Právním základem pro jejich vydávání se stal ústavní dekret č. 2/1940 Úředního věstníku československého o prozatímním výkonu moci zákonodárné, kterému z důvodů válečných událostí vylučujících postupy a plnění ústavní listiny, časově předcházelo vydání dekretu č. 1/1940. Ústavním dekretem č. 2 prezident potvrdil svoji myšlenku o kontinuitě Československa a neplatnosti své abdikace. V § 1 výslovně uvedl, že „do doby než bude moci provádět ustanovení hlavy druhé ústavní listiny o moci zákonodárné, bude se souhlasem vlády přijímat za stát závazky a činit mimořádná ústavní opatření ve smyslu § 64 odst. 1 (č. 1 a č. 3) ústavní listiny, je-li k nim zapotřebí souhlasu Národního shromáždění.“[14] Tímto ustanovením se československé exilové zřízení vypořádalo s nemožností svolat nejvyšší zákonodárný orgán Československé republiky (Národní shromáždění) v podmínkách její okupace a dále se tímto limitovala pravomoc a odpovědnost prezidenta co do souhlasu exilové vlády. V dalším ustanovení se zavádělo po dobu platnosti zatímního státního zřízení v případě potřeby změn, rušení či nového vydávání zákonů právo vydávat dekrety prezidenta republiky, a to jen k návrhu vlády. Ve shodě s ústavní listinou se vyžadoval spolupodpis předsedy, příp. člena vlády.

Z tohoto ústavního dekretu je opět zřejmá snaha co nejméně měnit platné právo a mimořádnost této pravomoci prezidenta republiky.[15]

Ústavním dekretem č. 1/1940 a č. 2/1940 Úředního věstníku československého bylo započato dekretální období československého zákonodárství. Byly vydávány ústavní dekrety a dekrety. Jejich závažnost a ústavní významnost odrážela materie, kterou oba druhy forem práva upravovaly.

Dalším a to velice významným „londýnským“ ústavním dekretem prezidenta republiky byl ústavní dekret č. 11/1944 Úředního věstníku československého, o obnovení právního pořádku.[16] Tento ústavní dekret explicitně stanovil počátek a konec období nesvobody a rozuměl jím dobu od 30. září až do dne, který měl být upřesněn vládním nařízením. Doba svobody tak byla determinována obdobím do 29. září 1938. Tato období jsou rozmělněna do jednotlivých ustanovení a celý text ústavního dekretu je jimi provázán. Tento dekret rozlišuje tři druhy právních předpisů, a to:

  1. ústavní a jiné právní předpisy československé vydané do dne 29. září 1938 (právo předmnichovské),
  2. předpisy vydané v oblasti právního řádu československého (na území ČSR) v době nesvobody, tedy od 30. září 1938 do 4. května 1945 orgány druhé republiky, Říše německé, Protektorátu a Slovenské republiky (právo z doby nesvobody),
  3. předpisy vydané ve formě dekretů prezidenta republiky podle Londýnské ústavy (právo státního zřízení zahraničního).[17]

Samotný ústavní dekret č. 11/1944 je rozčleněn do hlav a oddílů; v první hlavě prvního oddílu se věnuje domácím předpisům, v oddílu druhém předpisům státního zřízení zahraničního. V hlavě druhé prvního oddílu rozpracovává všeobecné předpisy o rozhodnutích soudů a úřadů správních, ve druhém oddílu se věnuje zvláštním předpisům o trestních rozsudcích a nálezech. Hlava třetí pojednává o výhradě zvláštních předpisů, hlava čtvrtá o soudech a úřadech zřízených v době nesvobody. Hlava pátá rozpracovává předpisy závěrečné.

Výtah nejdůležitějšího z ústavního dekretu č. 11/1944 Úředního věstníku československého, o obnovení právního pořádku:

Čl. 1 odst. 1 určuje, jaké předpisy, v jaké době tvoří československý právní řád a v odst. 2 jaké předpisy, z jaké doby nejsou součástí československého právního řádu.

Čl. 2 činí výhradu z odst. 2 čl. 1 a uvádí, že je možné na zcela přechodnou dobu i nadále používat předpisů uvedených v čl. 1 odst. 2, ale jen těch, které se nepříčí svým obsahem znění nebo demokratickým zásadám československé ústavy. Výluka se netýká předpisů z doby nesvobody z oborů soudního práva trestního, soudního řízení trestního, práva osobního a práva rodinného.

Čl. 3 zakotvuje odpovědnost soudů a správních úřadů, neboť ty rozhodují, zda předpis z doby nesvobody vyhovuje čl. 2 odst. 1. V rozhodnutí musí soudy a správní úřady uvést důvody svého rozhodnutí o této předběžné otázce.

Čl. 4 upravuje kompetenci vlády pro případ, že by se Národní shromáždění nesešlo a tímto nebylo ani de facto pravomocné k územnímu rozšíření nebo zrušení použivatelnosti předpisů z doby nesvobody. Pravomoc se tak přesunuje na vládu, která použivatelnost předpisů z doby nesvobody může rozšířit nebo ji zrušit formou svých nařízení.

Podle čl. 5 odst. 1 ústavní dekrety č. 1/1940, č. 2/1940 a vládní nařízení podle čl. 4 jsou součástí československého právního řádu (má se za to, že byly vydány v době svobody československého státu), avšak podléhají dodatečnému schválení (ratihabici). U ostatních dekretů vydaných podle této ústavy se pak praví, že pozbývají platnosti do šesti měsíců po dni, kdy se sejde Národní shromáždění, nebudou-li jako zákony znovu usneseny a vyhlášeny, přitom mohou být zrušeny a měněny pouhým zákonem i dekrety prezidenta republiky označené za ústavní (čl. 5 odst. 2 a 3 ústavního dekretu č. 11/1944). K ratihabici přistupuje další podmínka, a to příslušnost ústavních činitelů, resp. meze legitimně stanovených kompetencí. Nemožnost Národního shromáždění legislativně konat a jinak uplatňovat svoje pravomoci je dána možnostmi ustavujících exilových orgánů. Legislativní a jiné pravomoci „prozatímních“ exilových orgánů jsou tak ohraničeny možností ustavit Národní shromáždění.

Čl. 6 jasně zakotvoval požadavek na zrušení nebo změnu veškerých rozhodnutí soudů a správních úřadů:

  1. vydaných podle předpisů, které se svým obsahem příčily znění nebo demokratickým zásadám československé ústavy,
  2. směřovaly-li k cíli československým právem zakázanému,
  3. bylo-li straně pro mimořádné poměry doby nesvobody znemožněno nebo ztíženo dostavit se k řízení nebo provést důkaz, anebo byl-li učiněn nátlak na osoby zúčastněné v řízení.

Změny nebo zrušení z důvodů uvedených pod písm. a), b) se nevztahovaly na rozhodnutí, která se týkala veřejných dávek, veřejného úvěru a organizačních opatření v oboru peněžnictví. Veškerá tato rozhodnutí nebyla rušena ex lege, ale na návrh stran, jinými slovy, pokud se strana včas nepřihlásila se svým zrušovacím či pozměňovacím návrhem, rozhodnutí bylo platné a vykonatelné. Podle čl. 6 odst. 5 se strana mohla se svým návrhem přihlásit do 17. června 1949. V téže lhůtě byl správní úřad povinen oznámit stranám, že zavedl řízení ke změně nebo zrušení rozhodnutí z moci úřední.

Konečně důležitý je také čl. 9, který v souvislosti s ústavní nouzí zavedl okolnosti vylučující protiprávnost, protože deklaroval nicotnost soudních rozsudků a trestních nálezů správních, které byly vydány v době nesvobody, jimiž byl někdo uznán vinným a odsouzen pro skutek, který nebyl trestný podle československého práva. Jednalo se o skutky, jimiž pachatel přispěl k osvobození Československé republiky nebo jimiž pomohl osobám, které samy nebo jejichž osoby blízké byly persekvovány z důvodů národnostních, rasových nebo politických nebo kterým taková persekuce hrozila.

K otázce kontinuity se vyslovil Ústavní soud[18], který její základ spatřuje v nemateriálních hodnotách: „Pro kontinuitu právních předpisů obsažených v dekretech prezidenta republiky s předmnichovským právním řádem svědčí však zejména i to, co představuje jednu ze základních podmínek této kontinuity, totiž konsens českého národa s hodnotovou i právní návazností na Masarykovu republiku.  … V tomto postoji bylo obsaženo vědomí, že demokratické hodnoty si udržují svou povahu a kvalitu pouze na bázi kontinuity, na bázi jakéhosi společného jazyka, obecného souhlasu s těmito hodnotami a principy. … Všechny tyto úvahy a skutečnosti vedly proto Ústavní soud k závěru, že na Prozatímní státní zřízení Československé republiky, ustavené ve Velké Británii, je nutno nahlížet jako na mezinárodně uznávaný legitimní ústavní orgán československého státu. … V důsledku toho všechny normativní akty prozatímního státního zřízení ČSR, také v důsledku jejich ratihabice Prozatímním národním shromážděním, jsou výrazem legální československé (české) zákonodárné moci a bylo jimi dovršeno úsilí národů Československa za obnovu ústavního a právního řádu republiky.“

 

[1]Je otázkou, jakou právní povahu měl Protektorát Čechy a Morava. Mnichovský diktát, na jehož základě de facto došlo k postoupení (derivativně cesí) území Čech a Moravy nebyl z hlediska mezinárodního práva platný, protože byl vynucen mocenským (a fyzickým) násilím, státy dohody nebyl dodržen a Československo nebylo ani smluvním státem. Dopisem ze dne 2. září 1942 potvrdil ministerský předseda Velké Británie W. Churchill v dopise E. Benešovi prohlášení své vlády z 5. srpna 1942 o neplatnosti mnichovské dohody. In OTÁHALOVÁ, Libuše, ČERVINKOVÁ, Milada. Dokumenty z historie československé politiky 1939-1943 (I). Praha: Academia, Nakladatelství Československé akademie věd, 1966, s. 286. D-14⃰ 50273.

[2]Politické ústředí, Petiční výbor Věrni zůstaneme, Obrana národa a vrcholný odbojový orgán Ústřední vedení odboje domácího.

[3]KUKLÍK, Jan. Spory o platnost mnichovské dohody. In Kauza: tzv. Benešovy dekrety. Historické kořeny a souvislosti (Tři české hlasy v diskusi). Praha: Historický ústav AV ČR, 1999, s. 31. ISBN 80-7286-001-1.

[4]Viz Z rozhlasového projevu Dr. E. Beneše 24. června 1940. In GRÓNSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa I 1914-1945. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Nakladatelství Karolinum, 2005, s. 424. ISBN 80-246-1027-2.

[5]Viz Abdikační dopis, zaslaný dne 5. října 1938 presidentem Dr. Edvardem Benešem předsedovi vlády ČSR gen. Janu Syrovému. In GRÓNSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa I 1914-1945. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Nakladatelství Karolinum, 2005, s. 424. ISBN 80-246-1027-2.

[6]KUKLÍK, Jan. Londýnský exil a obnova československého státu 1938-1945. Právní a politické aspekty obnovy Československa z hlediska prozatímního státního zřízení ČSR v emigraci. Praha: Karolinum – nakladatelství Univerzity Karlovy, 1998, s. 78. ISBN 80-7184-665-1.

[7]Viz 1940, únor 29. Londýn. – E. Beneš se rozhodl, že rozšíří Československý národní výbor o J. Nečase, L. Feierabenda a J. Masaryka, aby isoloval Št. Osuského a M. Hodžu. Viz 1941, červenec 18. Londýn. – E. Beneš v rozhovoru s členem československé prozatímní vlády J. Lichnerem zaujal negativní stanovisko k pokusům slovenské buržoazní emigrace o koncentraci a odsoudil činnost bývalého ministerského předsedy M. Hodži a vyslance Št. Osuského. – E. Beneš o vlivu československo-sovětskéúmluvy na vztahy polsko-sovětské. In OTÁHALOVÁ, Libuše, ČERVINKOVÁ, Milada. Dokumenty z historie československé politiky 1939-1943 (I). Praha: Academia, Nakladatelství Československé akademie věd, 1966, s. 80, s. 249-252. D-14⃰ 50273.

[8]O vztahu mezi Benešem, Osuským a Hodžou blíže pojednává KOPECKÝ, Jaromír. Ženeva. Politické paměti 1939-1945. Praha: Historický ústav, 1999. s. 43-55. ISBN 80-85268-85-X, nebo KUKLÍK, Jan, NĚMEČEK, Jan. Hodža versus Beneš. Praha: Univerzita Karlova v Praze. Nakladatelství Karolinum, 1999. ISBN 80-7184-828-X.

[9]KUKLÍK, Jan, NĚMEČEK, Jan. Proti Benešovi! Česká a slovenská protibenešovská opozice v Londýně 1939-1945. Praha: Univerzita Karlova v Praze. Nakladatelství Karolinum, 2004, s. 111. ISBN 80-246-0777-8.

[10]Viz Dopis lorda Halifaxe Dr. E. Benešovi o uznání prozatímní československé vlády z 18. července 1940. In GRÓNSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa I 1914-1945. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Nakladatelství Karolinum, 2005, s. 424. ISBN 80-246-1027-2.

[11]Např. též Československý národní výbor.

[12]Ústavní dekret č. 1/1940 byl změněn ústavním dekretem č. 3/1942, č. 12/1942 a č. 13/1944 Úředního věstníku československého.

[13]Ke Státní radě blíže KUKLÍK, Jan. Vznik Československého národního výboru a Prozatímního státního zřízení ČSR v emigraci v letech 1939-1940. Praha: Univerzita Karlova. Vydavatelství Karolinum, 1996, s. 147-174. ISBN 80-7184-138-2.

[14]Rudolf Kučera říká, že „dekret č. 2/1940, jímž dr. Beneš sám sebe ustanovil prezidentem, představuje „absolutně protiústavní krok. (…) Je to velmi závažný dekret, na který navazují všechny ostatní a jsou jím vlastně pokryty…“. Vytvoření takových norem, jako jsou Benešovy dekrety, dodává Manfred Gratzl: „spočívá na jednoznačně protiústavním zmocnění prezidenta sebou samým a na právě tak protiústavním pokusu dodatečně propůjčit těmto aktům (…) zdání vzniku, který je založen na státním právu.“ Blíže MANDLER, Emanuel. Benešovy dekrety. Proč vznikaly a co jsou. Praha: Nakladatelství Libri, 2002, s. 21. ISBN 80-7277-139-6 s odkazem na Kučera, R.: Die staatrechtliche Einordung der Beneš-dekrete, s. 32 a Gratzl, M.: Die Reform der tschechischen Strafprozeβordnung nach 1989 im Spannungsfeld… s. 18.

[15]PAVLÍČEK, Václav a kolektiv. Ústavní právo a státověda, II. díl. Ústavní právo České republiky. 1. úplné vydání. Praha: Leges, 2011, s. 150. ISBN 978-80-87212-90-5.

[16]Při přípravě dekretu bylo nutno zabývat se otázkou právní situace po skončení války ve smyslu zásady kontinuity, a to znamenalo chránit právní řád předmnichovské republiky a řešit otázku právních opatření vůči platnosti či neplatnosti právních předpisů z doby nesvobody. Úkol byl svěřen exilovému ministerstvu vnitra a Právní radě, vytvořené rozhodnutím prezidenta dne 4. února 1942. Jejím klíčovým úkolem bylo podávat právní posudky, zda se právní akty prozatímního státního zřízení shodují s platným československým právním řádem. Dále viz GRÓNSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa I 1914-1945.Praha: Univerzita Karlova v Praze, Nakladatelství Karolinum, 2005, s. 460. ISBN 80-246-1027-2.

[17]Členění právních předpisů v dekretu č. 11/1944 Úředního věstníku československého dle nálezu Ústavního soudu ze dne 8.3.1995, ve znění účinném od 18.4.1995, č.j. 55/1995, publikovaného v částce č. 12/1995 Sb., [cit. 2018-04-17], dostupného online a v automatizovaných systémech právních informací.

[18] Nález Ústavního soudu ze dne 8.3.1995, ve znění účinném od 18.4.1995, č.j. 55/1995, publikovaného v částce č. 12/1995 Sb., [cit. 2018-04-17], dostupného online a v automatizovaných systémech právních informací.


Autor příspěvku

JUDr. Veronika Bauerová, MSc.

Absolvovala Právnickou fakultu Univerzity Palackého v Olomouci (Mgr.) a Právnickou fakultu Univerzity Karlovy v Praze (JUDr.) a Ústav práva a právní vědy, o.p.s. v programu Master of Science (MSc.).

Od ukončení Právnické fakulty Univerzity Palackého je zaměstnána ve státní správě v oblasti kultury.

Zajímá se o ústavní právo a správní právo.

Detail autora

Odebírejte novinky emailem

Získávejte pravidelně obsah našeho blogu do své emailové schránky.

Ceny uvedené na webu jsou včetně DPH.

K personalizaci obsahu a reklam, poskytování funkcí sociálních médií a analýze naší návštěvnosti využíváme soubory cookie. Informace o tom, jak náš web používáte, sdílíme se svými partnery pro sociální média, inzerci a analýzy. Partneři tyto údaje mohou zkombinovat s dalšími informacemi, které jste jim poskytli nebo které získali v důsledku toho, že používáte jejich služby. Používáním tohoto webu souhlasíte.